Efekat Schmidtovih izmjena Izbornog zakona BiH i Ustava FBiH

Izmjene i dopune Izbornog zakona BiH i amandmane na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine (FBiH) visoki predstavnik Christian Schmidt nametnuo je na dan Općih izbora 2022. godine. Brojni su pozdravili nametnute odredbe, ali su one također naišle na još veći broj kritika. Određeni zaključak dvomjesečnih prijepora o ovim izmjenama dogodio se 2. decembra 2022. godine, dva mjeseca nakon njihovog nametanja, kada je Ustavni sud Bosne i Hercegovine odbio zahtjev člana Predsjedništva BiH Željka Komšića i potpredsjednika Stranke demokratske akcije (SDA) Šefika Džaferovića za donošenje privremenih mjera kojim bi se primjena osporavanih akata stavila van snage do rješavanja njihovih zahtjeva.

Fotografija: depo.ba

Ured visokog predstavnika u Bosni i Hercegovini (OHR BiH) djeluje od 1995. godine i od tada su mnoge njegove odluke bezuspješno osporavane pred različitim sudovima. Rezultat sudskih postupaka bio je da se odluke koje donese visoki predstavnik ne mogu osporavati ni pred državnim ni pred ustavnim sudom, kao ni pred entitetskim ustavnim sudovima ili Evropskim sudom za ljudska prava, s obzirom na to da se pravni temelj na osnovu kojeg OHR BiH donosi svoje odluke nalazi u međunarodnom pravu. Naime, visoki predstavnik odluke donosi u skladu s ovlastima koje su mu date članom 5. Aneksa 10 (Sporazum o civilnoj provedbi Mirovnog ugovora) i članom II 1. (d) Općeg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini, potom stavom XI.2 Zaključaka Konferencije za implementaciju mira održane u Bonu (1997), stavovima (26) i (27) Rezolucije 1031 (1995), stavom (4) Rezolucije 1174 (1998) te Rezolucijom 1256 Vijeća sigurnosti Ujedinjenih nacija (1999). 

Ipak, stupanjem na snagu, akti koje nametne visoki predstavnik postaju dio bh. pravnog sistema, tako da je Ustavni sud BiH nadležan za njihovo preispitivanje. Ustavni sud BiH je, tako, u više navrata razmatrao ustavnost zakonskih odredbi koje je nametnuo OHR, kao, naprimjer, u novembru 2000. godine, kada je potvrdio ustavnost nametnutog Zakona o državnoj graničnoj službi BiH (U 9/00).

Unapređenje funkcionalnosti FBiH

O izmjenama Izbornog zakona BiH govori se još od 2010. godine, a tema je ponovno aktualizovana 2018. godine nakon Općih izbora te 2020. godine nakon potpisivanja Političkog sporazuma o načelima izmjena i dopuna Izbornog zakona BiH. Iako je najčešći fokus diskusija bio na načinu izbora članova/ica Predsjedništva BiH, razgovaralo se i o raspodjeli mandata u federalnom Domu naroda. Jedan od spornih stavova Zakona bio je stav (2) člana 10.12, kojim se određuje da se svakom konstitutivnom narodu daje jedno mjesto u svakom kantonu. Do 2022. godine u Domu naroda Parlamenta FBiH (DN PFBiH) biralo se 58 delegata/kinja, 17 iz tri konstitutivna naroda te sedam iz reda ostalih. Izbor delegata/kinja u ovaj dom vršio se odmah po sazivanju kantonalne skupštine nakon izbora, a najkasnije mjesec nakon ovjere izbora. Svaki/a delegat/kinja u kantonalnoj skupštini davao/la je jedan glas za listu na kojoj je njegov/njen odgovarajući klub. Rezultat glasanja dostavljao se Centralnoj izbornoj komisiji BiH (CIK BiH) na konačnu raspodjelu mjesta. Mandati su se raspodjeljivali jedan po jedan po listama ili kandidatu/kinji s najvišim količnicima koji su rezultirali iz formule za proporcionalnu raspodjelu. Kada bi lista dobila mandat, on bi se raspoređivao s vrha liste. 

Nadalje, najmanje jedna trećina delegata/kinja klubova konstitutivnih naroda u ovom domu predlagala je kandidate/kinje za mjesta predsjednika/ce i potpredsjednika/ca FBiH te su se zatim formirale liste. Predstavnički dom ovog parlamenta glasao je o jednoj ili više zajedničkih listi koju sačinjavaju tri kandidata/kinje, jedan iz svakog naroda. Lista koja bi dobila većinu glasova u ovom domu bila bi izabrana ukoliko dobije većinu glasova u DN PFBiH. 

Međutim, Schmidtovim odlukama iz oktobra ove godine uvodi se izmjena i detaljnije definisanje načina izbora predsjednika/ce i potpredsjednikâ/ca FBiH, definisanje broja i načina izbora delegata/kinja u Dom naroda Parlamenta FBiH te utvrđivanje rokova imenovanja lica na ove pozicije. Ove izmjene i dopune objavljene su u Službenim novinama BiH 5. oktobra 2022. godine i samim tim postale pravno obavezujuće. 

Paket mjera koje je donio, Schmidt opisuje kao mjere unapređenja funkcionalnosti čiji je cilj sprečavanje blokade FBiH. Nadalje, on je na dan nametanja ovih mjera istakao da ovo nije i ne može biti velika reforma Izbornog zakona, koja je još uvijek neophodna i naširoko diskutovana, preporučujući da se ovaj paket mjera i reforma Izbornog zakona posmatraju odvojeno. 

“Ono što mora uslijediti je brzo formiranje vlada, parlamenata i pravosudnih institucija, koje moraju biti spremne da se odmah uhvate u koštac sa brojnim ozbiljnim pitanjima koja se nalaze pred ovom zemljom i njenim građanima”, navedeno je u izjavi Christiana Schmidta objavljenoj na službenoj stranici OHR-a. 

Šta nisu donijele nametnute izmjene?

Izmjene Izbornog zakona BiH koje je uveo visoki predstavnik nisu nikoga previše iznenadile, jer je on već 27. jula 2022. nametnuo tehničke izmjene ovog zakona, koje su ispraćene velikom pažnjom građana i građanki, političara i političarki i medija te najzad rezultirale protestom građana i građanki ispred zgrade OHR-a. Ipak, sudeći prema komentarima u medijima i na društvenim mrežama, javnost je iznenađena što izmjene nisu išle u smjeru izjednačavanja asimetrije između federalnog Doma naroda i Vijeća naroda Republike Srpske (RS). 

“Izjednačavanje nadležnosti Doma naroda federalnog Parlamenta i Vijeća naroda RS dobro bi došlo ne samo sa stanovišta izjednačavanja, odnosno, postizanja potrebnog jedinstva organizacije državne vlasti već i radi funkcionalnosti Federacije”, smatra profesor ustavnog prava Šukrija Bakšić. Takve izmjene i dopune još uvijek nisu nametnute te ne postoje nikakve naznake da će se i desiti. Mnogi su također očekivali da će visoki predstavnik pristupiti izmjenama odredbi koje se tiču izbora članova Predsjedništva BiH. Ipak Schmidt nije dao naznake ni da će se pristupiti ovakvim izmjenama u skorijoj budućnosti.

Koje su izmjene uvedene Schmidtovom odlukom?

Nametnutim izmjenama i dopunama Izbornog zakona BiH i Ustava FBiH omogućeno je veće predstavljanje građana/ki iz reda ostalih iz svih kantona FBiH u zakonodavnim institucijama ovog entiteta. Broj delegata i delegatkinja koji pripadaju ovom klubu povećao se sa sedam na 11. Ovaj broj automatski je povećao ukupan broj delegata i delegatkinja u DN PFBiH s 58 na 80, pa je tako broj delegatskih mjesta u klubovima konstitutivnih naroda sa 17 porastao na 23.

Također, ovim je izmjenama implementirana odluka Ustavnog suda BiH (Sl. glasnik BiH 54/17, 28.7.2017.) u slučaju “Božo Ljubić”. Naznačenom odlukom ukinute su odredbe Izbornog zakona BiH definisane članom 10.12 stav (2), prema kojima se svakom konstitutivnom narodu daje jedno izborno mjesto u svakom kantonu.

Nametnutim izmjenama sada je za predlaganje predsjednika/ce i potpredsjednikâ/ca ovog entiteta potrebna polovica glasova u svakom klubu naroda, odnosno 11 ruku, čime se želi postići deblokada procesa u FBiH, što je potaknuto blokadom i tehničkim mandatom Vlade te predsjednika i potpredsjednika/ce FBiH u mandatu 2018 – 2022. 

Pored toga, novim propisima Izbornog zakona BiH definisano je da Dom naroda bira predsjednika/potpredsjednike većinom glasova delegata/kinja koji/e su prisutni/e i koji/e glasaju, i to u roku 30 dana od prijema liste koju je odobrio Predstavnički dom. Delegati/kinje iz reda ostalih ubuduće će učestvovati u izboru predsjednika/ce i potpredsjednikâ/ce FBiH, odnosno u glasanju, što ranije nije bio slučaj. Međutim, oni/e ne mogu birati predstavnike/ce iz reda ostalih na pozicije predsjednika/ce i potpredsjednikâ/ca entiteta. 

Prema nametnutim izmjenama i dopunama ovog zakona, jednom konstitutivnom narodu ne smije pripasti više “ključnih pozicija” (premijer/ka, predsjedavajući/a Predstavničkog doma Parlamenta FBiH i predsjedavajući/a Doma naroda FBiH). Međutim, za razliku od FBiH, u RS predsjednik/ca i premijer/ka entiteta mogu biti iz istog naroda, jer većinsko stanovništvo u ovom entitetu sačinjavaju pripadnici/e jednog konstitutivnog naroda, a pravilo je da jedan/na stanovnik/ca bira jednog/u predstavnika/cu na Općim izborima. 

Izmjenama koje je nametnuo visoki predstavnik utvrđeno je da ako se u roku 30 dana ne predlože kandidate/kinje za predsjednika/cu i potpredsjednike/ce FBiH, za predlaganje kandidata/kinja biti će potrebno sedam ruku u svakom klubu. Međutim, ukoliko ni to ne bude postignuto, tada je potrebno da nakon 50 dana četiri izaslanika u svakom klubu predlože kandidate ili kandidatkinje. Predstavnički dom ima rok 30 dana da glasa o predloženim listama te se, nakon što donese odluku o konačnim prijedlozima, lista dostavlja Domu naroda na glasanje. 

Konačno, djelovanje visokog predstavnika u oktobru ove godine dalo je i dodatne ovlasti CIK-u BiH da preraspodijeli  mandat iz onih kantona u kojima kantonalne skupštine ne ispune svoju obavezu u zadatom roku. To znači da, ukoliko određena kantonalna skupština ne imenuje delegate/kinje u DN PFBiH u roku koji definiše CIK BiH, CIK ima pravo rasporediti mandate predstavnicima/ama iz drugih kantona. 

Navedene izmjene i dopune koje je Schmidt nametnuo odnose se na brojčani raspored delegata/kinja po klubovima naroda u DN PFBiH i zasnovane su na prosjeku broja stanovništva u kantonima. Prema njima, u nekim slučajevima, iako je udio jednog konstitutivnog naroda u određenom kantonu manji u odnosu na drugi, taj narod dobit će više delegatskih mandata. Cilj je da se unaprijedi odlučivanje u zakonodavnim tijelima tako što će oba doma Parlamenta FBiH biti obavezna da razmatraju akte drugog doma u određenom roku, jer to znači da su Predstavnički dom i Dom naroda u roku 45 dana dužni da odbiju ili usvoje potrebne zakone nakon njihovog usvajanja u drugom domu.

CIK BiH je 4. novembra 2022. godine održao sjednicu na kojoj je donio uputstvo za raspored mandata u Domu naroda FBiH kako bi ranije uputstvo prilagodio novim odlukama visokog predstavnika. Tako će, prema Schmidtovoj odluci i novom uputstvu CIK-a BiH, raspored delegatskih mandata prema kantonima izgledati ovako:  

Akcije i reakcije

Član Predsjedništva BiH Željko Komšić 11. oktobra 2022. godine uputio je Ustavnom sudu BiH zahtjev za ocjenu ustavnosti akata koje je nametnuo visoki predstavnik. Osim toga, zatražio je i donošenje privremene mjere, tj. stavljanje van snage nametnutih odluka dok Ustavni sud BiH ne donese odluku o meritumu u ovom predmetu. Najzad, na kraju svog zahtjeva Ustavnom sudu Komšić je istakao da je visoki predstavnik “svojom formulom 1, 3, 5, 7, 9, koja služi za izračun količnika ili koeficijenta brojnosti delegata u klubovima konstitutivnih naroda u Domu naroda FBiH”, formalizirao diskriminaciju, jer bi u novom sistemu građani, kao osobe, imali veću ili manju vlastitu ličnu vrijednost, u zavisnosti od mjesta prebivališta. Komšić je zatim poslao pismo CIK-u BiH da ne dodjeljuje mandate na temelju ove odluke sve dok Ustavni BiH sud ne ne odluči o ustavnosti spomenutih odluka visokog predstavnika. 

Nedugo nakon Komšića, 26. oktobra 2022. godine, i tadašnji član Predsjedništva BiH Šefik Džaferović također je podnio zahtjev za ocjenu ustavnosti istih akata Ustavnom sudu BiH. Zahtjevom se traži utvrđivanje nesaglasnosti odredbi osporavanih amandmana i zakona s Ustavom BiH, prije svega u dijelu koji se odnosi na demokratsko načelo i, konsekventno tome, načelo vladavine prava, odnosno njegov princip pravne sigurnosti.

Šta kaže Ustavni sud BiH?

Ustavni sud BiH je u nastavku 131. plenarne sjednice 2. decembra 2022. godine razmatrao zahtjev člana Predsjedništva BiH Željka Komšića i zahtjev Šefika Džaferovića za ocjenu ustavnosti odluka visokog predstavnika od 2. oktobra 2022. godine. Međutim, na navedenoj sjednici Sud je isključivo razmatrao i odlučivao o zahtjevima podnosilaca za donošenje privremene mjere, što znači da meritorna odluka o ocjeni ustavnosti Schmidtove odluke još uvijek nije donesena.

Apelanti su tražili donošenje privremene mjere zbog nenadoknadive štete i drugih negativnih posljedica koje bi nastupile po vladavinu prava, ali je Ustavni sud bio stanovišta da niti je potencijalna šteta nenadoknadiva, niti su ispunjeni drugi uslovi zbog kojih bi hitno trebalo staviti osporene akte van snage do rješenja spora, te je odlučeno da se zahtjevi za privremenim mjerama odbiju. Ustavni sud je također odložio donošenje odluke o meritumu o ovim izmjenama i dopunama do formiranja vlasti. 

Rezultati Schmidtovih izmjena i šta očekivati u budućnosti

Schmidtove intervencije ispraćene su velikom medijskom i političkom pažnjom. Osim Komšića i Džaferovića, koji su podnijeli apelaciju Ustavnom sudu, ni druge stranke sa sjedištem u FBiH nisu zadovoljne ovom odlukom, a političari i političarke iz RS smatraju da bi, ukoliko prihvate Schmidtove posljednje odluke, to značilo prihvatanje i svih ranijih odluka OHR-a kojima su se godinama protivili/e i koje su osporavali/e. Sve navedeno ukazuje da će pronalazak rješenja koje bi bilo prihvatljivo za sve još potrajati. 

Ako se intervencijama u izborno zakonodavstvo i Ustav FBiH namjeravalo ubrzati implementiranje izbornih rezultata i formiranje vlasti, u tome se vjerovatno (barem djelomice) uspjelo. Nametnutim izmjenama definisani su dosta kratki rokovi za održavanje konstituirajućih sjednica zastupničkih tijela i formiranje DN FBiH, koji su u izbornim ciklusima 2010, 2014 i 2018. godine bili glavna zapreka brzom formiranju vlasti. Tako se u proceduralnom smislu čini da se Schmidtovim izmjenama napravio izvjestan napredak, jer je u trenutku pisanja teksta (dva mjeseca nakon izbora) proces posrednih izbora za federalni Dom naroda odmakao dalje i brže nego prethodnih godina. Razgovor o diskriminacijskoj prirodi izbornog procesa u BiH ipak nije završen s obzirom na to da još uvijek nije riješeno pitanje izbora nacionalnih manjina na pozicije viših nivoa vlasti. Odluke Evropskog suda za ljudska prava donesene u predmetima “Sejdić i Finci protiv BiH” (2009), “Pilav protiv BiH” (2016), “Šlaku protiv BiH” (2016), slučaja “Zornić protiv BiH” (2014) i “Pudarić protiv BiH” (2020) još uvijek nisu doživjele svoju implementaciju u bh. zakonodavstvu i praksi. Stoga iako nove izmjene Izbornog zakona BiH donose određeni napredak u smislu nemogućnosti blokade FBiH, očito je da zakonodavne institucije BiH pred sobom i dalje imaju duge razgovore i stvaranje kompromisa kada je riječ o izjednačavanju prava izbora za sve u Bosni i Hercegovini. 

Analiza napisana u okviru projekta Parlametar BiH

Pišu: Elma Datzer i Ivana Vučetić